环境保护执法：关于法条竞合与数罪并罚的思考

目前，我国行政法体系中还没有法条竞合与数罪并罚的概念，但在环境保护执法过程中，经常会出现类似于刑法中的法条竞合和数罪并罚的情形。比如在一次检查中发现同一当事人多个环境违法行为，各地处理方式不一，有的是分别立案处罚，有的则是根据其中较重的进行处罚。为此，笔者认为应当学习参照适用刑法中的做法，对相关情况作出统一规定，以免出现各地对同一类环境违法行为适用法律法规不一的情况。

法条竞合是指一个行为符合数个法律条文所规定的犯罪构成，而由于数个法律条文之间存在着一种内在的包容或交叉关系，只能适用其中一个法律条文，其他法律条文不能再适用的情况。数个法律条文可能表现为不同法律中的法律条文，或者表现为同一法律中不同的法律条款，因此法条竞合的表现形式主要分为两种：一是不同法律之间的法条竞合；二是同一法律之中的法条竞合。

笔者认为法条竞合的环境保护法律法规适用原则主要有以下两点：一是特别法优于普通法的原则。指一个行为同时触犯了不同的法律规定，既符合特别法规定的犯罪构成，也符合普通法规定的犯罪构成，适用法律时以特别法规定处理的原则。如某养猪场向水渠排放畜禽养殖废弃物，致渠道废水超标排放。当事人的行为同时违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条和《中华人民共和国水污染防治法》第三十三条第1款规定。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条和《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条之规定，分别可处5万元以下的罚款和二万元以上二十万元以下的罚款。笔者认为这时应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，因为相对于《中华人民共和国水污染防治法》来说，此条例专以调整畜禽养殖污染问题，属特别法。

二是特别条款优于一般条款的原则。指一个行为同时触犯了同一法律中的不同条款，适用法条时以特别条款规定处理的原则。如船舶向水体排放废油，当事人的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十九条之规定，可依据此法第七十六条和第八十条之规定进行处罚。船舶水污染防治是水污染防治的特别条款，有专章规定，在此时应适用此法第八十条规定进行处罚。

数罪并罚是指对一个人所犯数罪合并处罚的制度，即在分别定罪量刑后，依照法定原则，解决数个宣告刑与一个执行刑的关系，也就是确定一个实际的刑罚问题，包括主刑和附加刑。数罪并罚的法律适用原则主要有3项，我国刑法已确定了以限制加重原则为主，以吸收原则和并科原则为补充的并罚适用原则。

笔者认为，环境保护执法中数罪并罚的法律适用也应以限制加重原则为主，以吸收和并科原则为辅，不同行政处罚种类不能相互吸收的法律适用原则。环境行政处罚主要有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留等行政处罚种类。不同违法行为的罚款、行政拘留宜适用限制加重原则决定执行，但行政拘留最终执行时间不能超过法定最长期限；对于警告、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照等，不同违法行为宜适用吸收原则执行，因为适用并科或限制加重原则，均无实际意义；关于没收违法所得、没收非法财物，应根据标的物区别对待，标的物相同的适用吸收原则处理，不同的适用并科原则处理。

此外，要对同一当事人的数个违法行为是否存在吸收和牵连关系进行分析。诸如上述情况，我们宜参照刑法的处断原则，应“从一重处罚”，即重的处罚吸收轻的处罚，不实行数罪并罚。如某化工厂不正常使用水污染处理设施，导致废水超标排放，当事人的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十三条第1款规定，可依据此法第七十三条和第七十四条之规定进行处罚。笔者认为这时应适用第七十四条的规定，因为不正常使用水污染处理设施是导致废水超标排放的主要原因，两者之间存在原因与结果的牵连关系，应当以废水超标排放加以处断。