环境问题愈加严重：环境公益诉讼谁有权做原告

在近年愈演愈烈的雾霾天气的影响下，各方对于环保的决心可谓前所未有。我国因环境侵权而引发的纠纷逐年增多，甚至呈现急剧上升趋势。据报道，《环境保护法》修订案迎来“四审”，其中，环境公益诉讼的原告主体资格“比以前大大放宽”，条件已经变为“在设区的市级以上人民政府民政部门登记”的社会组织。

有评论认为，既然环境姓公，维护环境公益时，就需要所有公众都能参与，就需要把维护公众权益设定为基准目标。既然姓公，公众参与的通路越多越好。

环境公益诉讼的制度之殇亟需破解

一般在环境污染中受害最大的是公民个人，但在环境公益诉讼主体资格的审核上却偏偏把个人和草根组织排除在外。这种作法类似于“马太效应”，会让弱者变得更弱。

这就形成了一个事实上的悖论，热心提起环境公益诉讼的草根组织没有资格，而无心公益诉讼的社会团体、基金会和民办非企业单位却有权不用，过期作废。这样的立法宗旨显然和民意背道而驰。

从现实来看，每一次环境污染事件发生后，冲锋陷阵的总是民间环保人士和草根组织，很少看到社团组织的身影。2011年被评为感动中国十大人物的滇池环保卫士张正祥32年来一直是一个人在战斗。即使近期发生的兰州饮用水污染事件，欲提起诉讼的也是5位居民，但因不具备诉讼资格法院不予立案。公民维权之路何其艰难?!

这些具有公益诉讼资格的社会团体，要么是官方背景，要么挂靠官方机构，总之一点他们是要看官方的脸色行事。如此情况之下，若是发生了环境污染事件，如何指望他们去和官方叫板。即使企业造成的环境污染，因和政府在利益上存在着千丝万缕的联系，政府也会偏袒企业一方，这样社团组织的维权腰杆如何能够硬得起来?公众还能指望谁呢?兰州水污染事件发生后，至今都没有一个社团组织站出来提起诉讼就是一个明证。

环境公益诉讼立法排除个人与草根组织，无疑是把诉讼的“门槛”抬得很高，让热心环境公益诉讼的人士可望不可及。这既是对民众利益的侵害，从某种程度讲也是对环境污染者的保护。

污染赔偿天经地义，只有人人都可以拿起法律的武器维护自己的合法权益，才能让那些环境污染制造者望而却步。法律的准入“门槛”越低，污染者付出的成本和代价越大，他们才会三思而后行，这才是公众希望看到的立法愿景。

“环境公益诉讼”门槛越低越好

仔细看一下这个条款制订历程，确实让人感到时代的进步。2012年一审，环境公益诉讼一度被删，2013年6月二审，环境公益诉讼的主体指定给了“中华环保基金会”;2013年10月三审，主体指定给“在国务院民政部门登记的、连续五年以上且信誉良好的”组织。现在“在设区的市级以上民政部门登记”，基本明确了中国在“地级”以上城市登记的就可以有起诉权了。

比如“岳阳市江豚保护协会”，就是在岳阳市民政局登记的社会团体。它只要愿意，随时可替江豚发起公益诉讼。但如果碰巧这个组织登记在岳阳下面区的民政局，那么他们就与公益诉讼权无缘了，而在北上广深等大城市下面区民政局登记的社会组织，也是同样命运。

可以看到，近二十年来成立的各种民间环保组织，比如廖晓义女士创办的北京地球村，她的机构是在北京延庆的教育局里挂靠，然后到北京延庆的民政局登记的，比如公众环境研究中心主任马军，他的机构是挂靠在北京市朝阳区科委，然后到北京市朝阳区民政局登记授牌的。如果这些有着良好声誉和影响力的环保组织不能提起环境诉讼，未免不合理。

细看环境公益诉讼的这个条款，里面似乎暗藏着“社会组织的等级思想”。然而，社会组织本身追求的是社会公正，环境保护本身是要让人人都参与进来，如果法条设计时，以“级别待遇”来封挡公众的热情，确实有违法律的公平，也不利于“美丽中国”的建设。

既然环境姓公，维护环境公益时，就需要所有公众都能参与，就需要把维护公众权益设定为基准目标。既然姓公，公众参与的通路越多越好。只让城市的人有公益诉讼权，不让农村居民有公益诉讼权;只让地级以上的人有公益诉讼权，不让地级以下的人有公益诉讼权，这道理无论如何都说不过去。

为公益诉讼开闸是新环保法的历史使命

近日，十二届全国人大常委会分组审议环境保护法修订草案，相对前几次审议，此次四审稿有着诸多亮点，其中在加强政府执法和民众维权两个方面尤为明显。作为环境保护领域的基本法，环保法修订过程曲折且备受瞩目，此次修订对今后完善环保作用不可小觑。

在近年愈演愈烈的雾霾天气的影响下，各方对于环保的决心可谓前所未有。如何保护环境，角度的差异会产生不同的答案，多年的环保经验表明，“违法成本低，守法成本高”这一痼疾纵容了环境破坏行为，从公共治理的角度看，保护环境首先要有一部权威有效的法律。现今的《环境保护法》实施已近33年，操作性不强，执行效果差等问题日益凸显，故让这部环保基本大法变得更有执行力，就成了修订的主要目标。

在“发展至上”理念的影响下，过去环保工作存在被边缘化的迹象，其中的一个表现是，环保部门角色经常被忽视。公众对环保执法的印象，主要集中在为数不多的大案要案，而即便是这些颇具象征意义的执法，其合理性也一度遭遇舆论质疑。以雾霾极端天气为例，去年年底，辽宁省环保厅首次给8个城市开出“雾霾罚单”，罚缴总计5420万元，一个自然而然的问题是，如果罚款来自财政收入，则意味着执法只是财政的挪移，归根结底还是纳税人的贡献。可见，这样的执法对于环保的意义不大，要起到惩戒效果，就必须明确各方的责任归属，找准执法对象。

此次环保法修订基本遵循了“加大环境违法责任，加大对损害生态环境的企业、单位或个人的处罚力度”的方向，按照这样的立法思路，今后的执法有望变得更加切实有效，但也不能忽视由此可能衍生的问题，强调执法权威也意味着环保部门将告别“清水衙门”这一身份，也因此，防止执法者以权谋私就变得极为必要。事实上，早就有报道提到，随着近年来环境治理力度不断加大，行政地位、执法权力持续提高的环保部门职务犯罪“腐败高发”现象愈演愈烈，今年“两会”更是传出“比雾霾更可怕的是‘环保腐败’”这样的警示声音，可见，在加强执法权威的同时，监督和制约执法者也迫在眉睫。全国人大法律委员会副主任委员张鸣起介绍，草案四审稿规定，帮助企业在环保检测数据上弄虚作假的环境监测机构也会连带担责，其实，除了强调问责，此前的修订案中，公开环境信息的规定客观上亦可起到监督和制约执法者的作用，关键是这些约束性规定在日常能否执行到位。

在执法疲软持续已久的情况下，强调政府执法确有其必要，除此之外，有必要重申的是，环保不仅是政府部门的责任，也是“众人之事”，破坏环境的行为发生后，政府部门可以通过执法以儆效尤，但其对民众生命健康的影响却不可挽回。民间开展维权有赖于立法层面的开闸，这其中，公益诉讼向来被寄予厚望，环保法修订备受关注的焦点之一就是对公益诉讼主体资格的相关规定。最近的兰州水污染事件，5位兰州市民就水污染事件试图向兰州中院提起诉讼，却被后者以“不符合《民事诉讼法》第55条”为由不予受理。《民事诉讼法》规定公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，因规定过于模糊此前不乏争议，环保法修订案三审将公益诉讼主体限定为中华环保联合会总会等有着官方或政府背景的机构，而民间环保机构，尤其是有意愿提起公益诉讼的环保组织则被地方法院拒之门外。据媒体报道，四审稿规定，环境公益诉讼的主体为：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，相比此前，此番规定显然有所放宽。

公益诉讼尚在起步阶段，目前各级法院普遍较谨慎，环保法放宽诉讼资格客观上有利于推动公益诉讼的开展。加强政府执法是推动环保的常规之举，而公益诉讼则有一定的创新成分，在这方面的作为，既是这部环保大法的使命，也将影响它的历史地位。

延伸阅读：国外公益诉讼什么样?

我国公益诉讼起步较晚，在其他国家，公益诉讼开展的情况如何?

美国：公益诉讼的范围非常宽泛，从1863年的《反欺骗政府法》到后来的《谢尔曼反托拉斯法案》《克莱顿法》以及环境保护法，均规定政府机关或者个人可以提起特定民事诉讼。美国法律制度体系还专门规定有环境公益诉讼，亦称公民诉讼，它最早出现在1970年的《清洁空气法》中，其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公益诉讼的条款。

德国：法律规定，符合条件的消费者组织可以自己名义提起团体诉讼。法律从章程宗旨、成立年限、会员人数、资金等方面对有权提起消费团体诉讼的消费者组织作了规定。符合条件的消费者组织可以依据《停止侵权行为诉讼法》提起诉讼，要求经营者停止侵权行为。诉讼的目的是禁止经营者今后重复实施损害消费者权益的行为。法律还规定，消费者组织起诉前一般先向经营者发出警告。若警告成功，消费者组织可以不提起诉讼;若警告不成功，消费者组织再提起诉讼。

日本：《日本消费者合同法》明确规定了消费团体诉讼制度。根据日本有关的法律规定，消费者组织提起的诉讼请求仅限于要求经营者停止侵害行为，不包括损害赔偿。对经营者使用霸王条款、从事虚假宣传等不法行为，无论是否已造成实际损害，合格消费者组织都可以向法院提起诉讼，要求经营者停止不法行为。但是在提起诉讼之前，合格消费者组织应根据消费者提供的信息，一般先进行法院外交涉，通过书面形式要求经营者停止侵害。经营者收到停止要求后，应对存在的违法行为及时进行处理。

来源：半月谈